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白城海绵城市建设PPP模式项目实践创新报告 PPP模式试点核心价值:过程分享

来源: 中国建设报 | 编辑: 管理员 | 日期: 2017-08-21 |  字体:T T T

白城海绵城市建设PPP模式项目实践创新报告

PPP模式试点核心价值:过程分享

为全国首批16个海绵城市建设试点之一,白城市有责任和义务及时总结提炼试点推进过程中的各种成功的经验模式和失败的教训,以期让其他更多城市少走弯路。这也是对《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》中“尽快形成一批可推广、可复制的示范项目,经验成熟后及时总结宣传、有效推开”指示精神的贯彻执行。为总结白城市海绵城市建设PPP项目的经验成果,为后续同类项目的运作提供借鉴参考,现将白城市海绵城市建设PPP项目的概况、运作流程及特点报告如下:

一、项目概况

白城市海绵城市建设PPP模式项目全称为:

白城市海绵城市建设老城区积水点综合整治与水环境综合保障PPP项目(以下简称“本项目”)。

本项目实施机构为:白城市住房和城乡建设局(经白城市人民政府授权)。

本项目中标单位为:中国建筑第六工程局有限公司(青岛冠中园林绿化有限公司)联合体(以下简称“中建六局”)。

(一)建设内容

按照住房和城乡建设部要求,白城市住房和城乡建设局与北京建筑大学(海绵城市规划咨询机构)筛选出南干渠汇水(排水)分区,采取PPP模式建设。本项目占地7.63平方公里,计划投资13.95亿元,实施164个子项工程建设。其中:存量86项(管网19项、建筑与小区52项、公园广场3项、道路12项),投资5.95亿元;新建78项(管网35项、建筑与小区30项、公园广场1项、道路12项),投资8亿元。

(二)交易结构

本项目需要投资8亿元(新建项目)。其中:资本金为1.6亿元(注册资本金全部来源于资本金,其中政府方占股10%,出资0.16亿元,社会资本方占股90%,出资1.44亿元);项目公司融资6.4亿元。目前,中建六局已与中国农业银行、中国建设银行等金融机构对接,并与中国农业银行签订融资框架协议,确定使用中国农业银行基金1.28亿元、中国农业银行贷款6.4亿元,资金随工程进度陆续注入。若项目公司融资出现困难,社会资本方需提供必要的增信措施。

(三)运作模式

本项目采用新建与存量打包,其中新建项目采用建设——运营——移交模式进行投资、建设、运营和维护。存量项目采用委托运营模式,PPP项目合作期开始后即开始运营、维护。整体采用“政府付费”模式进行付费。

(四)风险分配

项目风险分担以风险最优分配原则为核心,项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本方合理共担。

分担原则:风险应由最有控制力的一方承担;风险分担与所得收益相匹配;风险分担与投资者参与程度相协调;承担的风险要有上限;有承担风险的意愿。

(五)招标标的

本项目合作期限为15年,包括1年建设期和14年运营期。本项目资本金内部收益率不高于6%,贷款利率按现行中国人民银行5年以上贷款基准利率4.9%记取。按国家、吉林省定额,并参照其他海绵城市建设试点落地城市经验数据计算得出,白城市政府在可用性服务费、运维费用上需年支出1.11亿元(低于国家、吉林省定额标准)。中建六局实际上的中标金额为1.04亿元(采用“政府付费”模式付费)。

(六)绩效考核

白城市住房和城乡建设局委托北京建筑大学编制了《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》,包括海绵城市建设和常规设施养护2项工程以及相关考核辅助监测系统,以确保PPP项目建设模式在运营期内达到可用性。同时,白城市住房和城乡建设局还组建了科级建制的白城市城市基础设施建设PPP项目绩效考评管理办公室,负责对项目公司的日常运营进行绩效考核工作。该办公室为事业编制,共有8名工作人员,领导职数为1正2副,工作人员全部为社会公开招聘,包括市政、给排水、园林绿化等相关专业技术人员。

1.考核形式与计分方法。

考核采用按月日常考核、按季度定期考核和不定期抽查相结合的方式。考核实行打分制,满分为100分。日常考核,按每月随机抽取10%的项目进行检查,年内完成所有项目检查工作。季度考核,按照每月考核加权平均;年度考核,按照季度考核分值加权平均。考虑运维内容的季节差异较大,确定各季度考核得分占年度总得分的权重为:一季度占8%,二季度占40%,三季度占40%,四季度占12%。

2.考核目标体系。该项目的考核目标共有5个,分别是:

1)雨水总量控制目标

老城区片区内年径流总量控制率要求达到80%,新城区要求达到85%;年SS(固体悬浮物浓度)削减率要求达到40%。

2)水质标准

公园、建筑与小区湿地等雨水水质净化设施的出水指标,要求达到地表水四类水质标准。

3)雨水管渠系统结构性和功能性缺陷治理

雨水管渠疏通率要求达到100%,污水混接率为0。径流污染控制标准方面,截流小于1年一遇,实际降雨产生的径流进入天鹅湖泄洪区溢流次数,每年不超过2次。

4)排水要求

综合排水能力达到2年一遇排水标准;超标降雨,实现20年一遇不发生严重积水或内涝。

5)运维内容

包括雨水生态设施景观绿化、雨水设施检修与更新、雨水设施日常管养、公园湿地及景观养护、雨水管渠系统维护等方面的运营和养护。

(七)可用性服务费支付标准

运营期内,如项目公司连续两次绩效考核结果得分低于70分,白城市住房和城乡建设局依下列公式支付当年及以后年份的可用性服务费,直至绩效考核结果得分不低于70分的年份:

当年可用性服务费支付金额 = 当年可用性服务费金额×90%

科普公园内景观水体水质,天鹅湖公园湿地出水水质必须满足绩效考核办法制定的相应的水质标准,积水点个数必须满足绩效考核办法制定的相应的排水能力要求标准。若上述子项水质不达标,则甲方有权依下列公式支付当年及以后年份的可用性服务费:

当年可用性服务费支付金额 =当年可用性服务费金额×(1-n×5%),其中n=水质不达标子项数量+积水点个数。

(八)运维费用支付标准

运营维护服务费=年度运营维护成本×(1+合理利润率)×绩效考核系数

当项目公司考核得分达到或超过政府设定的优良分数线85分时,绩效考核系数为1;考核分数低于60分时,绩效考核系数为0;考核分数处于60~70分之间时,绩效考核系数为0.7;考核分数处于70~85分之间时,绩效考核得分为0.7+0.3×(考核得分-70)/(85-70)。二、效益分析

经过2年来的实践,白城市住房和城乡建设局充分认识到了PPP模式运作的几点好处,具体体现在以下五个方面:

(一)可降低项目建设运营成本

PPP模式运作项目依靠利益共享、风险共担的合作关系,可以有效地降低项目的整体成本。根据本项目的物有所值报告,采用政府部门独立开展项目的建设运营(PSC)和采用PPP模式运作进行比较分析,本项目(PSC)值为120951万元,PPP值为112052万元,PPP值少支出8899万元。以本项目的道路、路灯、排水运营维护为例,采用PPP模式,白城市住房和城乡建设局与社会资本方签订的合同约定为每年由政府付费排水设施,运维期间政府每年按考核指标的完成程度打分付费,可以确保该设施的完好程度,而采用政府部门独立运作方式,政府部门须再增加维护管理人员工资费用300万元,工程用车费用80万元以及增加工程维护设备等,从而使年维护费用由1400万元增加到1780万元,才有可能进行正常运营。至于建立有效的指标考核体系,确保运维效率,使政府部门运维体系市场化,尚有待建立。多年来的实践证明,仅靠政府部门的内部整改以达到市场化的运营模式效率,很难实现。由于白城市政府部门(市政维护处),人员老化、严重缺编、设备陈旧、缺损,造成现有市政设施不能及时地维修养护,设施的使用年限大幅缩短,不能达到设计使用寿命。根据道路的实际使用年限测算,每个建设周期由15年缩短为10年,两个建设周期内须增加一个周期,直接造成了政府基础设施建设投资大幅度增加,增加地方财政压力。

(二)可使基础设施品质得到改善

一方面,参与PPP模式运作项目的社会资本方,通常在相关领域积累了丰富经验和技术。社会资本方在特定的绩效考核机制下,有能力提高服务质量。另一方面,PPP模式运作下,社会资本方的收入和项目质量直接挂钩:政府付费的项目,它会根据项目不可用的程度,或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款(付款金额在项目开始时约定),就使社会资本方有足够的动力不断提高服务质量。基于海绵城市建设的特点,建立相应的指标考核体系,能够按监管考核指标的评分高低按效付费,从而达到对社会资本方进行系统的完整的绩效考核目标,保证公共设施的有效使用。为此,白城市住房和城乡建设局选择了一个汇水分区系统,作为PPP模式运作项目的试点。本项目中既有新建项目,也有存量项目。除要求新建项目按时按质完成外,白城市住房和城乡建设局对打包项目制定了运营14年的绩效考核指标体系,包括道路路灯、绿化、地下管网的维修养护时限、达到的标准、建筑与小区的硬化,排水、绿化的养护和更新等。运营期满,社会资本方要向政府移交一个完好的公用设施项目,政府每年要进行两次考核,并按考核结果付费,不合格的必须限期整改。例如雨水管网,白城市住房和城乡建设局制定的指标是每年清掏一次,每公里管网清掏费用为800元。在雨水管网的末端出口设监控系统,这就意味着如果社会资本方虽然进行了清掏,但由于清掏质量不合格引起出口末端水质不合格,也要作为扣分处理,不能全额付费。

在建筑与小区的运营维护的指标绩效考核中,白城市住房和城乡建设局设立了管线清掏、硬化路面的定期更换、绿化景观设施的日常养护等指标,每年考核一次,按考核计分比值付费,从而改变了居住小区由于施工队偷工减料造成隐蔽工程质量的不合格、物业弃管造成设施得不到及时维护而缩短设施使用年限的状况。为了对社会资本方进行有效的监督,白城市住房和城乡建设局还专门设立了PPP模式运作项目监督办公室,专门负责对PPP模式项目进行监督和考核,改变了政府过去在服务和监督过程中既当“裁判员”又当“运动员”、致使监控难以落到实处的局面。

(三)可有效遏制工程在招投标建设管理等方面的腐败现象

PPP模式的顶层设计上,住房和城乡建设部、财政部相继出台了一系列的政策和法规。与此同时,由于PPP模式项目资金需求量大、融资成本高、融资能力要求高,只有技术和管理能力较强的国企、央企、民企才能参与,可有效地遏制综合能力不强的企业恶意低价中标。在工程管理方面,由于中标企业既要建设又要组织运营维护,如在建设期工程质量不达标,将会增加其运营期的成本。如此一来,社会资本方将会更注重建设期的工程质量,确保运营期的成本最小化。而在政府传统模式下,由于施工企业只负责建设期建设,且质量保质期仅为两至三年,没有运营期的责任,不但给政府管理带来极大的风险,同时也容易在工程管理方面滋生腐败现象。

(四)通过充分的市场测试,积极吸引信誉好、施工能力强、资金实力雄厚的企业来白城投资海绵城市建设

主动上门宣传白城市海绵城市建设PPP模式项目,通过多方努力、沟通协调,以新闻发布会形式召开了白城市海绵城市建设PPP模式项目招商推介会。同时,请住房和城乡建设部、吉林省住房和城乡建设厅相关领导、专家帮助推荐、帮助把关,让那些鱼目混珠、真假难辨、以次充好的投机、挂靠企业,没有机会进入白城市海绵城市建设市场。最终,确定了10家实力雄厚的央企、上市公司、民营企业入围。

(五)可减少政府干预,有效促进政府管理职能转变

在传统政府管理模式下,政府需要组织专门的临时工作团队,负责组织项目设计与工程的现场管理,项目建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业负责日常运营。由于工作团队基本上是临时抽调人员,从技术、专业等方面缺乏项目运作经验,必然导致效率低下、资源浪费。采用PPP模式,相应地可减少政府管理机构人员的数量和管理成本,由于项目制定了严格的绩效指标考核体系,政府管理部门可以把工作的重点从工程管理转移到绩效监督考核方面来,从而有效实现了政府职能的转变,还大幅度降低了管理成本。

三、存在问题及对策建议

然而,世事无绝对。任何一种模式,有其优势,自然也会存在劣势。比如PPP模式,在推进中也有亟待解决的问题。具体而言,主要存在以下几点:

(一)PPP模式项目复杂的交易结构可能会降低效率

PPP模式项目复杂的交易结构,需要政府部门和社会资本方建立与PPP模式相匹配的专业能力。现阶段,国内相关方面的能力欠缺较为明显,现状的改善还需要较长时间。交易结构的复杂性,可能使项目沟通存在一定的障碍,特别是在未来发生一些不可预料的事件时,可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且,即便在项目启动的过程中,也可能存在政府部门内部意见不一致,在一定程度上会降低效率。解决办法是,政府部门可聘请专业的PPP咨询机构为项目提供专业的咨询服务,确保项目合法合规、高效高质量地落地实施。

(二)PPP模式运作项目的长期合同,缺乏足够的灵活性

为了项目长期运行稳定,PPP模式运作项目的合同可能会比较严格,如此一来势必会导致其灵活性不够。政府部门或社会资本方在起草合同的时候,很难将未来的动态变化充分考虑进去,合同条款通常只考虑当前时点的情况,导致项目后期管理不能因时制宜,只能遵照合同条款执行。解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面:一方面,在项目前期尽最大努力做好整个项目全生命周期的规划,通常政府部门需要聘请具有丰富PPP模式项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析,确保参与方对项目需求有充分的理解,对项目的费用有可靠的预算,对风险有全面的评估并可以在公共部门和民营机构间实现最优分担。同时,还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价。当然,这些前期工作势必产生不菲的成本。另一方面,在起草合同时,前瞻性地保留适当的灵活性,此举无疑也会适当增加成本。首先,来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价。其次,来自将来需要改变对社会资本方的激励机制而产生的支出。不过,解决合同灵活性和合理性的成本,有可能降低项目投资者的投资回报率,防止出现过高的投资回报率。

以上为本项目的概况、特点及可资借鉴参考的经验,后续白城市住房和城乡建设局将遵守适用法律法规及本项目相关合同,对本项目进行监督、考核。组织项目公司报送工程结算评审资料,进行初审,配合财政部门进行工程结算评审。组织项目招标工作,确定勘察、设计、监理单位。项目合作期满,配合国资等部门办理资产移交。依据绩效考核结果,按期准时将可用性服务费及运维绩效服务费打入项目公司指定账号。

李德明 (白城市住房和城乡建设局党委书记、局长)


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